Ինչու, ինչպես և երբ ազատվել կայուն մեծամասնության սահմանադրական նորմից

Հայաստանում Սահմանադրական փոփոխություններ իրականացնելու հարցի շուրջ ակտիվ քննարկումներ են ընթանում։ Սահմանադրական բարեփոխումների խորհուրդը պարբերաբար հանդիպումներ է կազմակերպում Սահմանադրության նոր մոդելի, դրա բովանդակության, առանցքային հարցերի ու սկզբունքների քննարկման համար։

Ի՞նչ է ենթադրում Սահմանադրությամբ ամրագրվող կայուն մեծամասնության սկզբունքը

Կայուն մեծամասնության սկզբունքը Հայաստանի Սահմանադրության մեջ ներմուծվել է 2015-ին, նախկին Հանրապետական իշխանության նախաձեռնությամբ՝ չնայած Վենետիկի հանձնաժողովի, միջազգային փորձագետների դիտողություններին ու մատնանշած խնդիրներին։ 2015-ին խորհրդարանական մեծամասնություն ունեցող ՀՀԿ-ն այսպես էր պատկերացնում՝ խորհրդարանում կայուն մեծամասնություն ձևավորելու համար կարող է լինել ընտրությունների երկրորդ փուլ։

Այսպես, ըստ 2015 թ․ դեկտեմբերի 6-ին խնդրահարույց հանրաքվեով ընդունված Սահմանադրության 89-րդ հոդվածի՝ Ազգային ժողովն ընտրվում է համամասնական ընտրակարգով: Սակայն մայր օրենքի նույն հոդվածը սահմանում է, որ ընտրական օրենսգիրքը երաշխավորում է կայուն խորհրդարանական մեծամասնության ձևավորումը:

Մասնավորապես, Սահմանադրության 89-րդ հոդվածի 3-րդ մասի համաձայն․ «Ընտրական օրենսգիրքը երաշխավորում է կայուն խորհրդարանական մեծամասնության ձևավորումը: Եթե ընտրության արդյունքով կամ քաղաքական կոալիցիա կազմելու միջոցով կայուն խորհրդարանական մեծամասնություն չի ձևավորվում, ապա կարող է անցկացվել ընտրության երկրորդ փուլ: Երկրորդ փուլի անցկացման դեպքում թույլատրվում է նոր դաշինքների ձևավորումը: Քաղաքական կոալիցիա կազմելու սահմանափակումները, պայմանները և կարգը սահմանվում են Ընտրական օրենսգրքով»:

Այսպիսով, Ազգային ժողովում մանդատները բաշխվում են ընտրական շեմը հաղթահարած քաղաքական ուժերի միջև: Իսկ եթե որևէ կուսակցություն չի ստանում մանդատների 50%-ից ավելին և շեմը հաղթահարած քաղաքական ուժերը չեն կարողանում կազմել կոալիցիա, ապա անցկացվում է ընտրությունների երկրորդ փուլ, որին մասնակցում են առավելագույն ձայներ ստացած երկու ուժերը, և երկրորդ փուլի հաղթողը ստանում է այնքան լրացուցիչ մանդատ, որ խորհրդարանում ունենա մեծամասնություն:

Այլ կերպ ասած, ընտրությունների արդյունքում կարող են առաջին երկու տեղերը զբաղեցրած ուժերը ստանալ, ասենք, մոտ 25-ական տոկոս, բայց երկրորդ փուլի շնորհիվ այդ ուժերից մեկը կստանա խորհրդարանական մեծամասնություն և միանձնյա կառավարություն ձևավորելու հնարավորություն: Եվ դա՝ անկախ այն հանգամանքից, որ տեղամաս եկած քաղաքացիների ընդամենը մեկ քառորդն էր ընտրել այդ ուժին:

Հակասում է պառլամենտարիզմին

2015-ի սահմանադրական փոփոխությունների նախագծի քննարկումների ժամանակ մասնագետները պնդում էին՝ գերակշռում է «հաղթողը վերցնում է ամեն ինչ» սկզբունքը, և դրա հեղինակը իշխող Հանրապետական կուսակցությունն էր։ Սահմանադրական այսպիսի նորմը հակասում է խորհրդարանական կառավարման սկզբունքներին։

Բանն այն է, որ խորհրդարանը ժողովրդի ներկայացուցչական մարմինն է և ժողովրդի անունից կայացնում է որոշումներ։ Աշխարհում կա երկու տեսակի խորհրդարանական ներկայացուցչություն՝ մեծամասնական և համամասնական։ Մեծամասնական մոդելով երկրի բոլոր տարածքները հավասարապես ներկայացված են օրենսդիրում, իսկ համամասնական մոդելով երկրի բոլոր քաղաքական ուժերը օրենսդիր մարմնում ներկայացված են այդ գաղափարները կրող կամ քաղաքական ուժին աջակցող ընտրողների քանակին համապատասխան՝ համամասնորեն։

Այսինքն՝ խորհրդարան անցած ուժերի տեղերի (մանդատների) քանակը պետք է ուղիղ համեմատական լինի այդ ուժերի հավաքած ձայների քանակին։ Ընտրությունների արդյունքում կարող է ստեղծվել մի իրավիճակ, որտեղ որևէ քաղաքական ուժ չի հավաքում մանդատների կեսից ավելին, և կառավարություն ձևավորելը դառնում է խնդրահարույց։ Ժողովրդավարական երկրներում նման դեպքերում կառավարությունները ձևավորվում են բանակցությունների, քննարկումների ու կոալիցիաներ ձևավորելու արդյունքում։

Սակայն գործող ՀՀ Սահմանադրությամբ, ամենաշատ ձայներ հավաքած քաղաքական ուժը կարող է ստանալ այնքան լրացուցիչ տեղեր խորհրդարանում, որ ունենա մեծամասնություն և ձևավորի կառավարություն։ Դա խախտում է խորհրդարանի համամասնական ներկայացվածության սկզբունքը, և խորհրդարանը այլևս չի արտահայտում քաղաքացիների քաղաքական տրամադրությունները։

Միաժամանակ, նկատենք՝ 2017-ին, 2018-ին և 2021-ին Հայաստանում տեղի ունեցած խորհրդարանական ընտրություններում գործող Սահմանադրությամբ առաջարկվող համակարգը չի գործել, քանի որ ՀՀԿ-ն ու ապա՝ ՔՊ-ն ձեռք են բերել բնական մեծամասնություն (այնքան քվե, որքանով ինքնին ենթադրվում է պատգամավորական տեղերի կեսից ավելին, մի կողմ թողնելով 2017 թվականի ընտրությունների որակը)։

ՀՀԿ-ն՝ կայուն մեծամասնության սկզբունքի հիմնադիրը

Հայաստանի Ազգային ժողովում կայուն մեծամասնության հիմնադիրն այն ժամանակվա ՀՀԿ-ական իշխանությունն էր։ «Կայուն մեծամասնության վերաբերյալ առավելագույն տոկոսը եղել է 54 տոկոսը, որը ամրագրել է Իտալիան և այդ հասկացությունը ծագել է, որովհետև 50+1-ի պարագայում միշտ պետք է հաշվի առնել, որ լինում են դեպքեր, երբ կարող է փոխվել իշխանության դերակատարությունը` մի մարդ հիվանդացավ, կամ մեկը եղավ գործուղման: Նպատակն այն է, որ երբ ժողովուրդը իշխանություն է տալիս տվյալ ուժին, այդ ուժն իսկապես ստանձնի պատասխանատվություն որոշումների համար: «Կայուն մեծամասնություն» հասկացությունն այդտեղից է ծագել»,- 2015-ին սահմանադրական փոփոխությունների նախագծի քննարկման օրերին ասել էր սահմանադրական փոփոխությունների մասնագիտական հանձնաժողովի անդամ Դավիթ Հարությունյանը։

Այն ժամանակ ընդդիմադիր հատվածը փոփոխվող Սահմանադրությունը համարում էր «ՀՀԿ նախագահ Սերժ Սարգսյանի հագով կարված կոստյում»։ Նաև կար տեսակետ, որ այսպիսի առաջարկներով փորձ է արվում խորհրդարանը վերածել մեկ կուսակցության գրասենյակի, որտեղ մի քանի սենյակ կհատկացվի փոքր կուսակցություններին, իսկ բոլոր հարցերը կլուծվեն ՀՀԿ առաջնորդի ցանկությամբ:

Մինչդեռ, պաշտոնապես բացատրվում էր, որ կայուն մեծամասնության ձևավորմամբ ընտրողը հնարավորություն է ստանում, բացի խորհրդարանի ձևավորումից, ուղղակիորեն որոշել, թե որ քաղաքական ուժն է ստանձնելու պետական կառավարման ղեկը։ Միաժամանակ, այն ժամանակվա իշխանությունը թմբկահարում էր, որ կատարվող փոփոխություններով ընդդիմությունը ստանում է վերահսկողության նոր և մեծ լծակներ, որի արդյունքում կկարողանար հակադրվել քաղաքական մեծամասնությանը, ազդել հասարակական կարծիքի վրա և հող նախապատրաստել կառավարման պատասխանատվությունը ստանձնելու համար:

ՔՊ-ն և կայուն մեծամասնությունը

ՀՀ վարչապետ Նիկոլ Փաշինյանը 2018-ին իշխանության գալուց հետո բազմիցս է հայտարարել գործող Սահմանադրության փոփոխության մասին։ Կան կասկածներ՝ արդյո՞ք կառավարող ուժը կհրաժարվի այդ դրույթից։ Սակայն Փաշինյանը մի քանի առիթով հայտարարել է՝ կողմ են կայուն մեծամասնության մասին դրույթը Սահմանադրությունից հանելուն։

«Եթե չեմ սխալվում, սահմանադրական փոփոխությունների հանձնաժողովը մշակել է հայեցակարգ, որով առաջարկվում է հանել կայուն մեծամասնության դրույթը։ Եվ մենք մեր իշխող մեծամասնության քննարկումներում միշտ կողմ ենք եղել դրան»,- ասել է ՀՀ վարչապետ Նիկոլ Փաշինյանը Երևանում հուլիսի 1-ին տեղի ունեցած Ժողովրդավարության հայկական երրորդ ֆորումի ժամանակ։

Ինչպես հրաժարվել կայուն մեծամասնությունը երաշխավորող նորմից

«Իրազեկ քաղաքացիների միավորում» (ԻՔՄ) հասարակական կազմակերպությունը, որի ծրագրերի համակարգող Դանիել Իոաննիսյանը ներկայացված է Սահմանադրական բարեփոխումների խորհրդում, առաջարկում է Սահմանադրությունից հեռացնել խորհրդարանի կայուն մեծամասնությունը երաշխավորող նորմը, որն ամրագրված է 89-րդ հոդվածի 3-րդ մասում։

Բացատրությունը հետևյալն է՝ հաղթող, բայց 50 տոկոս չհավաքած ուժին բոնուսներ շնորհելն ու այդ ուժի ներկայացվածության քանակը արհեստականորեն մեծացնելը խախտում է խորհրդարանի համամասնականությունը և, հետևապես, խորհրդարանը դադարում է լինել ժողովրդի համամասնորեն «խտացված» ներկայացուցչական մարմին:

Սակայն այդ նորմն ամբողջությամբ հանելը հակասություն կառաջացնի մայր օրենքի 149-րդ հոդվածի հետ, որը, ի տարբերություն 89-րդ հոդվածի 3-րդ մասի, չի կարող փոխվել խորհրդարանի կողմից (կարող է փոխվել միայն հանրաքվեով): Մասնավորապես, 149-րդ հոդվածի 1-ին մասը պահանջում է․ «Հանրապետության նախագահը նորընտիր Ազգային ժողովի լիազորությունների ժամկետը սկսվելուց հետո անհապաղ վարչապետ է նշանակում Սահմանադրության 89-րդ հոդվածով սահմանված կարգով ձևավորված խորհրդարանական մեծամասնության ներկայացրած թեկնածուին»: Այսինքն, 89-րդ հոդվածում պետք է սահմանված լինի մեխանիզմ, որով խորհրդարանի առաջին նիստից առաջ պետք է ձևավորվի ինչ-որ մեծամասնություն:

Այս պահանջը բավարարելու համար «Իրազեկ քաղաքացիների միավորումը» առաջարկում է 89-րդ հոդվածում սահմանել, որ եթե որևէ ուժ չի հավաքել մեծամասնություն, ապա խորհրդարանը չի համարում ձևավորված և չի ունենում առաջին նիստ, քանի դեռ քաղաքական ուժերը չեն կազմել կոալիցիա: Իսկ եթե սահմանված ժամկետում կառավարություն չի ձևավորվում ու կուսակցությունները համաձայնության չեն գալիս, Հանրապետության նախագահը նշանակում է նոր ընտրություններ։

Այսպիսով, հնարավորություն է ստեղծվում խորհրդարանի կողմից կատարել սահմանադրական այնպիսի փոփոխություն, որի արդյունքում վերացվում է արհեստական կայուն մեծամասնության ձևավորման մեխանիզմը և դա չի հակասում մայր օրենքի այլ դրույթներին: Ընդ որում, մեխանիզմի դետալները կարող են սահմանվել ոչ թե Սահմանադրությամբ, այլ Ընտրական օրենսգրքով (օրինակ` ինչ ժամկետում է, որ կոալիցիա չձևավորվելու դեպքում, անցկացվում են նոր ընտրություններ):

Այսպիսով, առաջարկվող մեխանիզմով, եթե ընտրությունների արդյունքում որևէ ուժ չի հավաքում խորհրդարանի տեղերի մեծամասնությունը, ապա մեծամասնություն ձևավորելու նպատակով կուսակցությունները կարող են կառավարության ղեկավարի ընտրության հարցում գալ համաձայնության, ստեղծել կոալիցիա և ձևավորել կառավարություն փոխհամաձայնության հիմքի վրա։

Նոր կարգավորումը առաջարկվում է շարադրել այսպես՝ Ազգային ժողովն ընտրվում է համամասնական ընտրակարգով: Ազգային ժողովը ձևավորված չի համարվում, եթե ընտրությունների արդյունքում չի ձևավորվում խորհրդարանական մեծամասնություն (այդ թվում՝ ողջամիտ ժամկետում քաղաքական կոալիցիա կազմելու եղանակով): Մեծամասնություն չձևավորվելու դեպքում Հանրապետության նախագահը, Ընտրական օրենսգրքով սահմանված ժամկետում, նշանակում է նոր ընտրություններ (կամ քվեարկություն)։ Ընտրական օրենսգրքով սահմանվում են մեծամասնության չձևավորման դեպքում նոր ընտրությունների (կամ վերաքվեարկության) նշանակման ու անցկացման ժամկետները, կարգը, ինչպես նաև նոր քաղաքական ուժերի մասնակցության ու նոր դաշինքների ձևավորման իրավունքը (կամ արգելքը):

Ի՞նչ առավելություններ ունի առաջարկվող համակարգը

Համամասնական ընտրակարգով ձևավորված խորհրդարանում ամեն գնով կայուն մեծամասնություն  ապահովելն ամբողջությամբ խաթարում է համամասնական ներկայացվածության սկզբունքը, և խորհրդարանը դադարում է արտահայտել քաղաքացիների քաղաքական տրամադրությունները: Ճիշտ է, միգուցե այս կերպ օրենսդիր մարմինը հեշտությամբ կձևավորի կառավարություն, բայց չի ունենա ժողովրդականություն: Դադարելով լինել հանրության շահերը համամասնորեն ներկայացնող մարմին՝ Ազգային ժողովը կորցնում է կապը քաղաքացիների հետ, արդյունքում՝ խորհրդարանում կայացված որոշումները դառնում են ոչ թե ժողովրդի անունից ժողովրդի ներկայացուցիչների կողմից կայացված որոշումներ, այլ ժողովրդի՝ մեծամասնություն չհանդիսացող մի մասի կողմից թելադրվող որոշումներ:

Այս դեպքում մեծ է հավանականությունը, որ հանրության շրջանում կառաջանա քաղաքական ապատիա, իսկ քաղաքական հարցերը մարդիկ կփորձեն լուծել խորհրդարանից դուրս, քանի որ չեն համարի, որ խորհրդարանի ընդունած որոշումներն իրենց որոշումներն են, այլ ոչ թե պարտադրվող ակտեր։ Ավելին, գործող մոդելը չի նպաստում ժողովրդավարության անբաժանելի ավանդույթ հանդիսացող քաղաքական համաձայնությունների ու կոալիցիաների կայացմանը, այլ, հակառակը, խրախուսում է միանձնյա կառավարումը:

Առաջարկվող մոդելով այլևս որևէ կուսակցության կամ կուսակցությունների դաշինքի բոնուսներ չեն տրվում, ապահովվում է համամասնությունը՝ ըստ հավաքած ձայների։ Սակայն ակնհայտ է նաև, որ կառավարությունն իր ցանկացած նախաձեռնություն խորհրդարանում պաշտպանելու համար անհրաժեշտ ձայներ ապահովելու խնդիր է ունենալու։ Այդուհանդերձ, համարվում է, որ նման պայմաններում է հնարավոր քաղաքական երկխոսության մշակույթ ձևավորելը, երբ հանրության մի մասը ներկայացնող ուժը պետք է համաձայնության գա հանրության մեկ այլ մասը ներկայացնող ուժի հետ:

Ավելին, նման համակարգերում կառավարության յուրաքանչյուր նախաձեռնություն խորհրդարանում բազմակողմանի քննարկում է անցնում ու փոփոխությունների ենթարկվում, արդյունքում՝ պակաս խոցելի դառնալով։

Խորհրդարանական միջազգային փորձը 

Կայուն մեծամասնության արհեստական ապահովման կարգավորում չկա համարյա ոչ մի երկրում, բայց կան բացառություններ:

Հունաստանում մեծամասնության բոնուսային համակարգը գործում է 2012 թ․-ից և չեղարկվել էր 2016-2022 թթ, սակայն երկրի իշխանությունները 2023-ին դարձյալ վերադարձրել են այդ համակարգը։

Հատկանշական է, որ մեծամասնության բոնուսային համակարգն առաջին անգամ գործածվել է Բենիտո Մուսոլինիի կողմից 1924-ին Իտալիայի համապետական ընտրությունների ժամանակ, իսկ ավելի ուշ՝ 1953-ին, ֆաշիստական վարչակարգի տապալումից մի քանի տարի անց կրկին ներդրվել (ընտրողների բացարձակ մեծամասնության քվեն ստացած կուսակցությունն ստանում էր պատգամավորական տեղերի 65 տոկոսը): «Խաբեության օրենք» անվանված այս փաստաթուղթը խիստ քննադատությունների և բուռն բանավեճերի տեղիք էր տվել:

Բացի նշվածներից, նման մեխանիզմ կա միայն Սան Մարինոյում: Աշխարհի համարյա բոլոր պետությունների դեպքում գործում է բնական մեխանիզմ, երբ կառավարությունը ձևավորվում է կոալիցիաների միջոցով (հակառակ դեպքում` անցկացվում են նոր ընտրություններ կամ վերաքվեարկություն):

Նոր ժամկետներ՝ նոր Սահմանադրության համար

Կայուն մեծամասնության մասին սահմանադրական նորմը ԻՔՄ-ն առաջարկում է փոխել Ազգային ժողովում պատգամավորների քվեարկությամբ՝ նախքան 2027 թվականին նախատեսված սահմանադրական մեծ ռեֆորմի հանրաքվեն, որպեսզի 2026 թվականին կայանալիք խորհրդարանական ընտրությունների ժամանակ խնդրահարույց մեխանիզմը արդեն հանված լինի:

Պատգամավորների միջոցով Սահմանադրությունում կատարվելիք փոփոխություններից հետո, ինչպես նշվել է վերևում, ՀՀ Ընտրական օրենսգրքում որոշ դրույթներ պետք է հստակեցվեն, ինչը նշանակում է, որ պետք է մշակել ԸՕ փոփոխությունների նախագիծ։

Հայաստանում խորհրդարանական ընտրությունները տեղի են ունենալու 2026-ի հունիսին։ Ընտրական օրենսգրքում կատարվող (ընտրակարգին վերաբերելի) փոփոխությունները պետք է ընդունել՝ համաձայն Վենետիկի հանձնաժողովի խորհրդատվության, և ընդհանրապես, օրենսգիրքը պետք է ամբողջացնել ընտրություններից գոնե մեկ տարի առաջ, այս դեպքում՝ 2025-ի հունիսին։ Այդ ժամկետում տեղավորվելու համար 2025-ի փետրվարին այն պետք ներկայացվի Վենետիկի հանձնաժողովի քննարկմանը (որը կկայանա ապրիլ ամսին)։ Եվ ուրեմն, մինչ այդ՝ 2024-ի վերջին ու 2025-ի սկզբին, արդեն պետք է Ընտրական օրենսգրքում փոփոխությունների նախագիծ մշակել ու դրա շուրջ հանրային քննարկումներ ծավալել:

Իսկ 2024-ի վերջին Ընտրական օրենսգրքի փոփոխությունների մշակումը սկսելու համար պետք է դրանից առաջ ավարտել Սահմանադրության 89-րդ հոդվածի փոփոխումը: Դա, իր հերթին, տևական գործընթաց է, քանի որ այն, բացի խորհրդարանում երկու անգամ քննարկվել-քվեարկվելուց, նաև պետք է ունենա Սահմանադրական դատարանի հավանությունը:

Այսպիսով, այս ժամանակագրությունը վկայում է, որ Սահմանադրության կայուն մեծամասնության հետ կապված դրույթը հանելու գործընթացը ու դրա շուրջ քննարկումները պետք է մեկնարկեն օր առաջ, որպեսզի հնարավոր լինի ձերբազատվել այդ կարգավորումից նախքան 2026 թվականի ընտրությունները։

Հասմիկ Համբարձումյան, Ռուզաննա Ավագիմյան, Արտաշես Սերգոյան և Դանիել Իոաննիսյան

«Իրազեկ քաղաքացիների միավորում»